超大特大城市，如何成为活力宜居新家园

——中国超大特大城市发展研究报告

作者：上海社会科学院、中共成都市委研究室联合课题组

编者按

城，所以盛民也。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市建设，推动我国城市建设发生历史性变革、城市发展取得历史性成就。正如习近平总书记强调的，“城市是人民的城市，人民城市为人民。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活”。本期特推出研究报告，盘点10年来中国超大特大城市发展成绩、为其未来走向“把脉”建言，以期助力城市发展、福泽广大人民。

市民在厦门市湖里区一处“口袋公园”游玩。新华社发

城市综合能级决定城市竞争力和可持续发展能力。日前国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出，要“推动超大特大城市转变发展方式”“增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能”“提高综合能级与国际竞争力”。

为全面了解2012年—2021年中国超大特大城市发展趋势和特色亮点，课题组开展线上线下调研，并形成研究报告。报告认为，当前应顺应超大特大城市发展客观规律，从宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文等维度全面推进新型超大特大城市建设，不断提升其综合能级，更好满足人民群众对美好生活的需要。

看现状 超大特大城市十年发展成就卓著

“真是焕然一新。”成都金牛区枣子巷的新面貌，引得附近居民赞不绝口。以往这一带坑坑洼洼、遍布违章搭建；现在，通过城市更新，成为全成都按照公园城市街道要求打造的示范街区，吸引游客纷至沓来。

2022年2月，国家级旅游休闲街区名单公布，上海市中心唯一一个以成片花园洋房为特色的街区——思南公馆入选。在“重现风貌，重塑功能”的城市更新原则下，思南公馆历经10年保护，又经过10余年创新运营，形成了思南读书会、思南纪实空间等一批品牌项目，每年600余场文化活动，着力打造充满人文精神的城市公共空间。

党的十八大以来，中心城市和城市群逐渐成为承载人口经济发展要素的主要空间形式，新型城镇化建设取得重大进展，超大特大城市发展成效显著。

中心城市和城市群成为带动全国高质量发展的动力源。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升。过去10年，我国新型城镇化发展迅速，根据第七次全国人口普查数据，目前我国已形成上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津等7座超大城市，武汉、东莞、西安、杭州等14座特大城市，京津冀、长三角、粤港澳和成渝双城经济圈等19个城市群。中心城市和城市群经济大幅增长、人口显著增加、开放不断扩大、社会事业蓬勃发展，成为中国经济增长的重要引擎、对外开放的重要枢纽和国家治理的重要支撑。

在上海外滩，遥望浦东陆家嘴景色。新华社发

贵州贵阳，改造过后的“青云市集”亮相。新华社发

京津冀、长三角、粤港澳等城市群国际竞争力显著增强。过去10年，城市群得到迅猛发展，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展和成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，国际竞争力显著增强。2021年，长三角三省一市经济总量达27.6万亿元人民币，常住人口2.36亿人；粤港澳大湾区经济总量约12.6万亿元人民币，常住人口0.87亿人；京津冀地区经济总量达9.6万亿元人民币，常住人口1.1亿人。据世界知识产权组织《2021年全球创新指数》，我国在132个世界主要经济体中排名第12位，在全球“最佳科技集群”排名中，深圳—香港—广州（第2位）、北京（第3位）、上海（第8位）表现突出。

超大特大城市发展方式加快转变。10年来，通过合理控制中心城区人口规模，推动新旧动能转换，推进中心城区非核心功能疏解，超大特大城市发展方式转变取得成效。2014年上海在建设国际经济、金融、航运和贸易中心基础上，全力推进具有全球影响力的科创中心建设。数字经济、人工智能和生物医药等新兴产业得到发展，如深圳通过最具市场敏锐度的企业优胜劣汰，开辟未来发展新赛道；成都明确提出布局新技术、新生物、新能源、新制造和新生活等五大新赛道，通过培育新赛手、建设新赛场，努力推动城市转型突围、换道超车。

城市有机体理念深入人心，超大特大城市治理能力有效提升。过去10年，城市有机体理念引领城市治理水平不断提升，突发公共卫生事件对超大特大城市治理提出更高要求，场景治理成为超大特大城市治理走向科学化、精细化、智能化的重要路径。如杭州推动城市大脑建设，加快打造以社区为切入点的杭州城市大脑2.0；上海浦东重点推行10类57个整合场景的治理；成都以“场景营城”为抓手，推动实现从“城市场景”到“场景城市”的升级，探索形成新经济应用场景、消费场景、社区场景、公园场景等行动方案与实践机制。

多措并举推进城市更新，注重延续城市历史文脉。超大特大城市起步较早，发展较快，拥有大量历史文化遗存，需要通过城市有机更新激发活力。过去10年来，超大特大城市积极处理好保护和发展的关系，推动“旧城改造”转向“城市更新”，注重延续城市历史文脉。如北京首钢工业园借助北京冬奥会，实现工业风貌与奥运元素的完美结合；上海全力推动“一江一河”滨水公共空间建设，贯通黄浦江核心段45公里岸线和苏州河中心城区42公里岸线，打造世界级“城市会客厅”；成都保留“成都味”并焕新老旧区域，如将成都机车车辆厂打造成为以工业遗产保护+TOD开发（以公共交通为导向的发展模式）为触媒的共享微城市。

看世界 全球城市版图变动不居

伦敦“硅环”、纽约“硅巷”、波士顿肯德尔广场……在“科技回归都市”“年轻人回归城市中心”的浪潮中，世界各大城市兴起许多创新街区，且更加注重生态、生活等维度的支撑功能建设。

进入21世纪，新加坡提出“文艺复兴城市规划”，特别是21世纪的第二个十年，完成了从“文化沙漠”到“文化之都”的蝶变。

当前，世界百年未有之大变局正引发新一轮的全球功能中心转移，以综合能级与国际竞争力为表征的大城市竞争，推动世界城市版图发生新变化。

世界经济格局“东升西降”为大城市竞争的“主次易位”带来契机。世界经济重心的转移为我国出现新一批全球配置资源、参与国际经贸规则治理的超大特大城市打开了窗口。

新一轮科技革命引发生产生活方式颠覆性变革，科技创新越来越成为城市竞争的主导力量。诸多发达国家城市都高度关注科技创新能力提升。根据《2020“理想之城”——面向2035年的全球科技创新城市调查报告》，发达国家中心城市目前仍是全球科学家汇聚的主要目标。

国际经贸规则和国际惯例变革引发全球治理体系重构，“世界城市”代表国家参与全球经济治理。如“一带一路”沿线重要城市德国汉堡，随着中欧班列开通运行，成为欧洲最大的海铁联运港。

安全韧性引发新一轮全球产业分工调整，城市发展面临新挑战。为应对新冠肺炎疫情蔓延带来的供需波动，主要经济体、跨国公司进一步调整产业布局，在“全球分工优势”与“安全稳定需要”之间找寻新的平衡，倒逼城市强化产业链安全，强链补链成为全球趋势。

文化成为城市政策“黄金线”，以历史文化为核心的城市软实力影响着城市发展高度和未来发展潜力。从伦敦“世界文化之都”建设，到新加坡的“文艺复兴城市”，再到纽约打造“属于所有人的文化”的综合性文化规划，文化已成为推动城市可持续发展的关键选择。

游客在广州塔顶的户外平台，观赏城市景色。新华社发

看未来 提升超大特大城市综合能级

7月，一组“遥望雪山”的照片刷爆朋友圈，“窗含西岭千秋雪”成为成都新名片。2022年2月，国务院批复同意成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，成都从“公园城市首提地”升级为“建设践行新发展理念的公园城市示范区”。目前，成都各类公园总数已达1414个，已建成天府绿道5327公里，为城市戴上了“绿项链”。

“以前这里是一条又脏又乱的‘小区商业街’，周边环境很差。”70多岁的朱双妹在杭州四季青街道钱景社区住了20余年。去年年底经过改造升级的“幸福养老一条街”正式开张后，她非常高兴，在家门口就能享受“医、食、住、学、养、乐”的服务了。

6月，“西安碑林环大学硬科技创新街区”正式启动。试点目标是建成高能级硬科技创新策源地，建成产城融合的高质量就业聚集区，让老城区通过创新驱动焕发新活力。

过去10年里，我国超大特大城市整体发展成效显著，但在创新能力、宜居水平、绿色发展、安全韧性、智慧治理和人文发展等方面仍需进一步提升。

积极创造高品质生活，建设宜居城市。着力破解“大城市病”，合理控制人口密度，严控新建500米以上超高层建筑，推进郊区新城建设独立的综合性节点城市，加快城市群一体化发展和现代化都市圈同城化建设，有序疏解中心城区非核心功能，推动超大特大城市瘦身健体。加快推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主的城市更新。将健康安全融入所有政策，推进公共设施适老化和适幼化改造，加快无障碍环境建设；面向常住人口优化公共服务供给，推进优质教育资源均衡配置，推进新增优质医疗卫生资源向郊区特别是新城布局，全面推进“15分钟便民生活圈”建设。建立住房和土地联动机制，完善长租房政策，推动建设共有产权房，扩大保障性租赁住房供给，着力解决新市民、青年人等群体住房困难。

全面提升创新创业水平，建设创新城市。推进国家实验室建设，推动国家科研机构建设高水平原始创新策源地。突出企业主体地位，加快探索“企业出题、科研机构答题”的科技发展新模式，构建龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同的创新联合体。强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能，统筹推进科技创新走廊、科学城、创新街区、创新楼宇、科创空间规建管运，构筑开放式集群化创新空间形态。持续深化人才新政，面向全球吸引、留住和用好创新技术和人才，在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，打造具有全球影响力的科技创新和人才集聚高地。

深入推进高效能治理，建设智慧城市。树立“场景城市”理念，将场景治理作为数字化时代城市治理的主要方式。全力打通数据壁垒和信息烟囱，将分散在各个部门的市场主体和市民的各类基础信息进行数据归集，推行城市数据一网通用，推行城市运行一网统管，深化政务服务一网通办、公共服务一网通享。丰富数字技术应用场景，聚焦新经济、消费、科创等领域，打造活力高效的经济治理场景；聚焦交通出行、托幼养老、管理服务、智慧健康等领域，打造可感可及的社会治理场景；聚焦环保、交通、安全、执法等领域，打造安全韧性的城市治理场景。

落实碳达峰碳中和战略，建设绿色城市。加快推广绿色建筑、绿色建材，大力发展绿色建造。推动更多资源要素聚焦绿色低碳新兴产业，促进工业、交通、能源等领域绿色低碳转型，倡导绿色出行和绿色家庭、绿色社区建设。推进公园城市建设，创新生态价值转换路径。因地制宜建设城市绿色廊道，打造街心绿地、湿地和郊野公园，加强河道、湖泊、滨海地带等城市湿地生态和水环境修护。搭建跨行政区的流域水生态环境协商共治平台，探索生态补偿机制。建立生活垃圾分类和处理系统。促进城市绿色化、低碳化发展，鼓励在城市更新项目中增加公共绿地、开放空间。

统筹城市发展与安全，建设韧性城市。打造国际一流营商环境，强化金融服务实体经济能力，推进先进制造业与现代服务业深度融合，加强供应链体系建设，实施高能级供应链企业和综合服务商引育计划，提升经济发展韧性。推行常态化全周期管理，延长城市安全治理链条。制定涵盖城市安全各领域、各环节的“安全台账”，推动部门合作、社会参与、区域协同的多元协同共治，提升预防、发现、疏导、治理风险隐患的综合能力。提升平战结合能力，筑牢城市生命线系统，预留应急空间，确保新建改建大型公共设施具备快速转化为救治与隔离场所的条件。坚持防御外洪与治理内涝并重，治理修复河湖水系，建设排涝通道，推进雨水源头减排。

注重延续城市文脉，建设人文城市。建设覆盖城市群的“文化走廊”，推动非物质文化遗产融入城市规划建设，推动文化旅游融合发展。保护历史文化名城名镇和历史文化街区的历史肌理、空间尺度、景观环境。重视城市空间基因，创造性利用传统文化符号和样式，防止不实用的“假大空”式景观或滥建山寨文物古迹。营造开放包容的文化环境，打造更高水准的文化地标集群、更高人气的文化交流舞台、更高能级的文化交易平台。推进国家文化公园建设，加强革命文物、红色遗址、世界文化遗产、文物保护单位、考古遗址公园保护。建立地下空间开发与运营管理机制，推行分层开发和立体开发。探索建立城市内部不同空间尺度的功能图谱和发展策略，为城市发展方式转变预留空间。

（执笔：邓智团，上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

《光明日报》（ 2022年08月18日 07版）